鐵道部既定的改革方案和步驟，遠遠落后于公眾的期待
　　
　　　　□ 財新《新世紀(15.94,0.00,0.00%)》 谷永強
　　
　　　　如果“7·23”溫州動車追尾事故沒有發(fā)生，由鐵道部草擬的近八年來第一份改革方案或已浮出水面。
　　
　　　　但這不是一個令人驚喜的方案。
　　
　　　　保持路網(wǎng)完整和調(diào)度指揮集中統(tǒng)一，確保鐵路安全和運輸效率，長期以來是鐵道部應(yīng)對朝野改革鐵路呼聲的重要理由。但是，今年7月京滬高鐵發(fā)生一系列運行故障，尤其是7月23日那場致40人死亡的特大事故，打破了鐵道部政企合一的行政壟斷體制有利于安全運營的神話。國務(wù)院對“7·23”事故的初步調(diào)查已顯示，這次事故既暴露出信號設(shè)計上的缺陷，也反映出故障應(yīng)急處置和安全管理上存在的漏洞，是一起“不該發(fā)生的、可以避免和防范的責任事故”。要求政企分開乃至分拆鐵道部的呼聲再次高漲。
　　
　　　　事實上，以鐵腕著稱的前鐵道部長劉志軍今年2月因腐敗“落馬”，并牽出大批司局級高官之后，就引發(fā)各界對鐵路壟斷問題的反思。新任鐵道部長盛光祖上任伊始，便提出要轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。中共中央總書記、國家主席胡錦濤4月12日乘坐海南東環(huán)高鐵后，做出的五點指示的第一點，也是加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式。正是在這樣的呼聲之下，6月9日，鐵道部正式向地方路局和合資鐵路下發(fā)了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場主體地位的改革推進方案》(下稱內(nèi)部方案)。
　　
　　　　此時，距2001年傅志寰任鐵道部長時提出網(wǎng)運分離方案，已經(jīng)十年過去。這十年的大部分時間，中國鐵路改革停滯不前，其間盡管也有很多業(yè)內(nèi)外人士，包括中銀國際首席經(jīng)濟學家曹遠征、國家發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁等，為了鐵路改革出謀劃策，但這些方案從未真正獲得實踐機會。一位專家失望之余曾感慨：“改革就是過日子，日子過不下去了才會改�！�
　　
　　　　而中國龐大的鐵路體系，也終于在八年大躍進之后，走到了過不下去的當口。但從財新《新世紀》獲得的這份今年6月的鐵路改革推進方案來看，鐵道部既定的改革方案和步驟，仍遠落后于公眾的期待。而“7·23”事故的發(fā)生，又使得這一內(nèi)部方案被暫時擱置。未來的改革方向和具體實施方案，仍取決于兩大難題：一是在未來市場化方向的拆分模式上能否達成共識；二是高鐵建設(shè)留下的巨額債務(wù)如何處理。這兩個問題盤根錯節(jié)，交織在一起，為中國已經(jīng)遲到十年的鐵路改革增加了難度。
　　
　　　　權(quán)力下放
　　
　　　　財新《新世紀》記者拿到的這份內(nèi)部方案顯示，鐵道部此次改革計劃的核心是擴大地方鐵路局經(jīng)營自主權(quán)，確立地方鐵路局的市場主體地位。
　　
　　　　根據(jù)該方案，在具體職責劃分上，未來鐵道部將主要承擔政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理職能，同時將部分權(quán)力下放，擴大地方路局的經(jīng)營自主權(quán)；地方鐵路局在服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的前提下，可以自行編制管內(nèi)客貨列車開行方案，并根據(jù)國家規(guī)定的管理權(quán)限，享有一定運價浮動權(quán)和除部分部管“集采專供物資”外的物資采購權(quán)。在財務(wù)制度安排上，鐵道部將確立“收入來自市場、客運及專業(yè)運輸承運清算、貨物運輸按票分段結(jié)算、提供服務(wù)相互清算”的財務(wù)清算體系，以打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的舊制度。
　　
　　　　多位業(yè)內(nèi)人士認為，此次方案是新一任鐵道部領(lǐng)導上任后在改革方面邁出的第一步嘗試，和以前相比有所進步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病。
　　
　　　　北京交通大學教授趙堅認為，使鐵路企業(yè)成為市場主體，是本次方案進步之處，但方案中關(guān)于調(diào)度指揮權(quán)的規(guī)定與方案的目的“自相矛盾”，實際上無法達到預期效果�！澳壳拌F路線路、車輛是全路性資源，而調(diào)度指揮是鐵路運輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的要素，擁有調(diào)度指揮權(quán)是成為市場主體的前提條件�！彼�說，“如果線路使用權(quán)和調(diào)度指揮都要鐵道部來統(tǒng)一安排，沒有產(chǎn)權(quán)的鐵路企業(yè)怎能成為市場主體？企業(yè)獨立運營權(quán)又體現(xiàn)在哪里？”
　　
　　　　他的同事榮朝和教授也強調(diào)，鐵路部門一直采用高度集權(quán)的管理體制，鐵道部實際上相當于一個特大型企業(yè)，地方路局只是其地域性分支機構(gòu)，“地方路局自身缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，本身既不能提供完整的運輸服務(wù)，也無法直接從市場獲取收入，且沒有完整的生產(chǎn)指揮權(quán)，并不能稱為真正意義上的企業(yè)”。
　　
　　　　榮朝和介紹，上世紀末鐵道部就曾嘗試權(quán)力下放，將年度運輸計劃編制權(quán)、管內(nèi)運輸經(jīng)營權(quán)、線路更新改造支出支配權(quán)等12項經(jīng)營權(quán)下放地方路局，但同時附加了路局必須服從鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮的規(guī)定。由于缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制約，不久就發(fā)現(xiàn)存在地方路局挪用資金、路網(wǎng)整體效率無人關(guān)心的現(xiàn)象。
　　
　　　　“例如，當時把線路更新改造支出的支配權(quán)下放給鐵路局，但各地路局拿到這筆錢后，就花在建商業(yè)會所這些跟運輸主業(yè)沒有關(guān)系的地方�！彼�分析說，由于全路網(wǎng)的效率由鐵道部負責，鐵路局拿到這筆錢后是否進行路網(wǎng)更新改造、路網(wǎng)的效率提高還是降低與己無關(guān)，“后來在審計中發(fā)現(xiàn)北京鐵路局違規(guī)挪用更新改造資金，花四五億元修建高檔會所，這件事情很典型，也相當普遍”。于是，那些下放的經(jīng)營權(quán)不久就被全部收回。
　　
　　　　榮朝和認為，真正的企業(yè)產(chǎn)權(quán)相對明晰，權(quán)利義務(wù)關(guān)系是清楚的，但鐵路局只是名義上的企業(yè)，如果不從根本上改變體制，鐵道部此次權(quán)力下放措施的真正效果和可持續(xù)性值得懷疑。
　　
　　　　多位曾參與2000年鐵路體制改革討論的人士認為，從鐵道部拿出的內(nèi)部方案來看，目前鐵道部缺乏實現(xiàn)“政企分開”的改革意愿。
　　
　　　　“內(nèi)部方案中，鐵道部自我定位于承擔政府監(jiān)管、國有資產(chǎn)出資人代表和行業(yè)管理的職能，這其實仍是既當裁判又當運動員，既當老板又當婆婆。十年前與鐵路一起開始改革的電信、電力、航空行業(yè)，國有資產(chǎn)出資人代表早都換成了國資委，工信部、電監(jiān)會和民航局只承擔行業(yè)監(jiān)管職能�！敝袊�社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉評價說，“這個《改革推進方案》，甚至遠遠不如十年前鐵道部自己已經(jīng)達到的改革進度。”

“豎切”與“橫切”
　　
　　自上世紀90年代末開始的中國自然壟斷行業(yè)改革，其目標其實非常清晰，就是通過政企分開，逐步放松管制，引入競爭。業(yè)內(nèi)對鐵路改革的第一步政企分開早無異議，各種改革方案的分歧集中于選擇何種模式對鐵路進行重組。
　　
　　與電信和電力行業(yè)改革一樣，作為具有網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟性和自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，鐵路主要的重組模式可以分為“豎切”和“橫切”兩種。所謂“豎切”，即根據(jù)路網(wǎng)、貨運、客運等不同業(yè)務(wù)類型分別組建獨立的路網(wǎng)公司和客貨運公司，歐盟國家實行的“網(wǎng)運分離”為“豎切”模式的典型代表；而“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司，不同區(qū)域公司彼此之間展開競爭。美國和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。
　　
　　日本和美國鐵路模式在“網(wǎng)運合一，局部分離”的基礎(chǔ)上，具體競爭方式有所不同。日本鐵路按區(qū)域劃分為四個區(qū)域公司，路網(wǎng)歸屬客運公司，全國統(tǒng)一的貨運公司向客運公司租賃路網(wǎng)，貨運與路網(wǎng)分離，更多強調(diào)不同區(qū)域公司之間的競爭；美國鐵路則是路網(wǎng)歸屬貨運公司，客運公司向貨運公司租賃路網(wǎng)，不同貨運公司在平行的鐵路線上競爭，被稱為“平行線”競爭模式。
　　
　　一般認為，榮朝和1996年6月在《北方交通大學學報》上發(fā)表的《試論上下分離與鐵路重組的關(guān)系》，在國內(nèi)首次提出了以“網(wǎng)運分離”為核心的“豎切”構(gòu)想。榮朝和提出，未來國內(nèi)鐵路行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)有可能是在“上下分離”(或“網(wǎng)運分離”)的基礎(chǔ)上，由若干大型客貨運輸公司在全國鐵路網(wǎng)上組織客貨運營，從而形成不同鐵路公司之間的競爭。上述觀點引起了當時鐵道部高層的注意。1997年開始主政鐵道部的傅志寰比較傾向于網(wǎng)運分離。
　　
　　2001年初，原國務(wù)院體改辦牽頭組織國內(nèi)有關(guān)政府部門、學術(shù)機構(gòu)和部分企業(yè)，就電信、電力、民航和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革，分別組織專家組進行研究。來自國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、北京大學、中銀國際、中金公司等研究機構(gòu)的學者參與了鐵路體制改革的研究，同時根據(jù)國務(wù)院體改辦的要求，鐵道部也派出相應(yīng)人員參與，最終專家組和鐵道部各拿出一套改革方案。
　　
　　當年專家組牽頭論證上述四大壟斷產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革總體框架的余暉向財新透露，專家組和鐵道部的兩套方案其實差異不大，學者和鐵道部官員在改革的原則上形成了共識，即按照“政企分開、網(wǎng)運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。鐵道部提出了一個為期十年的改革設(shè)想：第一步用大約三年時間，將客運與路網(wǎng)分離，以當時的14個地方鐵路局為基礎(chǔ)，分別組建客運公司；然后再用三年的時間組建貨運公司，實現(xiàn)貨運與路網(wǎng)的分離；最后在客運和貨運均與路網(wǎng)分離的情況下，組建統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司。
　　
　　為了搶奪鐵路產(chǎn)業(yè)重組后的上市機遇，當時國內(nèi)的主要投資銀行也紛紛對鐵路改革建言獻策。中銀國際同時也提出了自己的鐵路改革方案，該方案和鐵道部“網(wǎng)運分離”思路基本一致，并在鐵道部方案的基礎(chǔ)上進行了細化。
　　
　　按照中銀國際的方案，鐵路改革第一步是在各鐵路局內(nèi)部形成模擬法人運作的客運公司，一段時間后再將當時14個鐵路局的客運公司重組為5-7個大型客運公司，然后推動客運公司改制上市；考慮到鐵路貨運運輸跨局運量較大，轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)多，收入清算復雜，中銀建議先從組建專業(yè)運輸公司入手，同時在14個路局內(nèi)部組建貨運事業(yè)部和路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部，獨立核算；第二步再重組貨運公司，在全路形成3-5個大型貨運公司，然后推動貨運公司上市；而路網(wǎng)公司則在財政支持下，實行一級法人管理，統(tǒng)一管理國家鐵路線路、橋梁、隧道、信號、供電設(shè)備和車站等資產(chǎn)，負責編制列車運行圖，必要時國家財政可提供一定的補貼。
　　
　　在切割完成后，整個鐵路行業(yè)將重組為5-7個大型客運公司，3-5個大型貨運公司，1-2個專業(yè)運輸公司，一個統(tǒng)一的路網(wǎng)公司和幾個機車租賃公司，這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實行政企分開，負責對鐵路行業(yè)進行監(jiān)管，同時逐步放開鐵路客貨運市場，對鐵路行業(yè)實行準入制度。
　　
　　中銀國際的方案得到了鐵道部的認可。按照“網(wǎng)運分離”的思路，鐵道部從2000年8月開始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個不設(shè)分局的直管鐵路局設(shè)立客運公司，進行改革試點，之后在全國14個鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局里與客運業(yè)務(wù)有關(guān)的客運段和車輛段整合到一起，成立統(tǒng)一的客運公司。